Indisponibilidade de bens na improbidade administrativa – saiba tudo

 

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – NOÇÕES INTRODUTÓRIAS

Improbidade administrativa

Improbidade administrativa é…

– um ato praticado pelo agente
público,

– com ou sem a participação de um
particular,

– e que gera enriquecimento
ilícito,

– causa prejuízo ao erário ou

– atenta contra os princípios da
Administração Pública.

 

Previsão constitucional

Existem quatro dispositivos na
CF/88 que versam sobre o tema: art. 14, § 9º; art. 15, V; art. 37, § 4º; art.
85, V. Deve-se mencionar ainda o art. 97, § 10, III, do ADCT.

Para fins de direito administrativo, a previsão mais
importante é a do art. 37, § 4º:

 

Sanções decorrentes do ato
de improbidade administrativa previstas na Lei

A Lei nº 8.429/92 disciplina os
aspectos materiais e processuais decorrentes do ato de improbidade administrativa.

Esta Lei prevê, em seu art. 12,
que o indivíduo condenado por ato de improbidade administrativa estará sujeito
às seguintes cominações:

• perda dos bens ou valores
acrescidos ilicitamente ao patrimônio;

• perda da função pública;

• suspensão dos direitos
políticos;

• proibição de contratar com o
poder público ou receber benefícios;

• proibição de receber benefícios
ou incentivos fiscais ou creditícios;

• multa civil;

• ressarcimento integral do dano
(obs: tecnicamente, não é uma sanção, mas apenas uma consequência do ato).

 

INDISPONIBILIDADE DE BENS NA IMPROBIDADE

Em que consiste

Para garantir que a pessoa que praticou ato de improbidade
responda pelas sanções previstas em lei, o art. 7º da Lei nº 8.429/92 prevê a
possibilidade de ser decretada a indisponibilidade dos seus bens. Veja o que
diz a Lei:

 

A indisponibilidade é uma
sanção?

NÃO. A indisponibilidade de bens
não tem caráter sancionador. Possui natureza de medida cautelar.

Seu escopo é perpetuar a existência de bens que asseguram o
integral ressarcimento do dano, com inegável caráter preventivo (REsp
139.187-DF, Rel. Min. Humberto Gomes de Barros, julgado 24/02/2000).

þ
(DPE/MA CESPE 2011) A indisponibilidade de bens não constitui propriamente uma
sanção, mas medida de garantia destinada a assegurar o ressarcimento ao erário.
(certo)

 

Quem decreta essa
indisponibilidade?

O juiz, a requerimento do
Ministério Público.

A redação do art. 7º não é muito
clara, mas o que a lei quer dizer é que a autoridade administrativa irá
comunicar a suposta prática de improbidade ao MP e este irá analisar as
informações recebidas e, com base em seu juízo, irá requerer (ou não) a
indisponibilidade dos bens do suspeito ao juiz, antes ou durante o curso da
ação principal (ação de improbidade). Em outras palavras, a indisponibilidade
pode ser requerida como medida preparatória ou incidental.

Quando o art. 7º fala em
“inquérito”, está se referindo a inquérito administrativo, mas essa
representação pode ocorrer também no bojo de um processo administrativo ou de
um processo judicial.

Além disso, o MP poderá requerer
a indisponibilidade ainda que não tenha sido provocado por nenhuma autoridade
administrativa, desde que, por algum outro modo, tenha tido notícia da suposta
prática do ato de improbidade (ex: reportagem divulgada em jornal).

De qualquer forma, muito cuidado
com a redação do art. 7º porque muitas vezes é cobrado na prova a sua mera
transcrição, devendo este item ser assinalado, então, como correto.

 

 

 

 

 

Essa indisponibilidade pode ser decretada em qualquer
hipótese de ato de improbidade?

Redação do art. 7º da LIA: NÃO

STJ e doutrina: SIM

Pela literalidade do art. 7º, a indisponibilidade somente seria decretada quando o ato de improbidade administrativa: a) causasse lesão ao patrimônio público; ou b) ensejasse enriquecimento ilícito.   Assim, se fosse feita uma interpretação literal, só caberia a indisponibilidade nas hipóteses do arts. 9º e 10 da LIA. Não caberia a indisponibilidade no caso de prática do art. 10-A ou do art. 11.   Reveja a redação do dispositivo: Art. 7º Quando o ato de improbidade causar lesão ao patrimônio público ou ensejar enriquecimento ilícito, caberá a autoridade administrativa responsável pelo inquérito representar ao Ministério Público, para a indisponibilidade dos bens do indiciado.

Não se pode conferir uma interpretação literal ao art. 7º da LIA, até mesmo porque o art. 12, III da Lei nº 8.429/92 estabelece, entre as sanções para o ato de improbidade que viole os princípios da administração pública, o ressarcimento integral do dano — caso exista — e o pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente. Logo, em que pese o silêncio do art. 7º, uma interpretação sistemática que leva em consideração o poder geral de cautela do magistrado induz a concluir que a medida cautelar de indisponibilidade dos bens também pode ser aplicada aos atos de improbidade administrativa que impliquem violação dos princípios da administração pública, mormente para assegurar o integral ressarcimento de eventual prejuízo ao erário, se houver, e ainda a multa civil prevista no art. 12, III da Lei nº 8.429/92 (AgRg no REsp 1311013/RO, DJe 13/12/2012). No mesmo sentido: AgRg no REsp 1.299.936-RJ, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 18/4/2013.   Na doutrina, esta é a posição de Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves (Improbidade Administrativa. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011).

 

 

O STJ fixou uma tese a respeito do tema:

 

Ainda que inexistente prova de
enriquecimento ilícito ou lesão ao patrimônio público, é possível a decretação
da providência cautelar, notadamente pela possibilidade de ser cominada, na
sentença condenatória, a pena pecuniária de multa civil como sanção autônoma,
cabendo sua imposição, inclusive, em casos de prática de atos de improbidade
que impliquem, tão somente, violação a princípios da Administração Pública.

Essa providência de inclusão da
multa civil na medida constritiva em ações de improbidade administrativa
exclusivamente amparadas no art. 11 da Lei nº 8.429/92 não implica violação do
art. 7º, caput e parágrafo único, da citada lei, pois destina-se, de todo modo,
a assegurar a eficácia de eventual desfecho condenatório à sanção de multa
civil.

 

A indisponibilidade pode
ser decretada antes do recebimento da petição inicial da ação de improbidade?

SIM. A decretação da
indisponibilidade e do sequestro de bens em improbidade administrativa é
possível antes do recebimento da ação (STJ. 2ª Turma. AgRg no REsp 1317653/SP,
Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 07/03/2013).

 

Tendo sido instaurado procedimento administrativo para apurar a
improbidade, conforme permite o art. 14 da LIA, a indisponibilidade dos bens
pode ser decretada antes mesmo de encerrado esse procedimento?

SIM. É nesse sentido a
jurisprudência do STJ.

 

Essa indisponibilidade dos
bens pode ser decretada sem ouvir o réu?

SIM. É admissível a concessão de
liminar inaudita altera pars para a decretação de indisponibilidade e
sequestro de bens, visando a assegurar o resultado útil da tutela
jurisdicional, qual seja, o ressarcimento ao Erário.

Desse modo, o STJ entende que,
ante sua natureza acautelatória, a medida de indisponibilidade de bens em ação
de improbidade administrativa pode ser deferida nos autos da ação principal sem
audiência da parte adversa e, portanto, antes da notificação para defesa prévia
(art. 17, § 7º da LIA).

 

 

Para que seja decretada a
indisponibilidade dos bens da pessoa suspeita de ter praticado ato de
improbidade, exige-se a demonstração de fumus boni iuris e periculum in mora?

NÃO. Basta que se prove o fumus
boni iuris, sendo o periculum in mora presumido (implícito). Assim,
é desnecessária a prova do periculum in mora concreto, ou seja, de que
os réus estejam dilapidando seu patrimônio, ou na iminência de fazê-lo,
exigindo-se apenas a demonstração de fumus boni iuris, consistente em
fundados indícios da prática de atos de improbidade.

A medida cautelar de
indisponibilidade de bens, prevista na LIA, consiste em uma tutela de evidência, de forma
que basta a comprovação da verossimilhança das alegações, pois, pela própria
natureza do bem protegido, o legislador dispensou o requisito do perigo da
demora.

Conforme explica o Ministro Mauro Campbell Marques, em
trechos de seu brilhante voto:

“as medidas
cautelares, em regra, como tutelas emergenciais, exigem, para a sua concessão,
o cumprimento de dois requisitos: o fumus boni juris (plausibilidade do direito
alegado) e o periculum in mora (fundado receio de que a outra parte, antes do
julgamento da lide, cause ao seu direito lesão grave ou de difícil reparação).
(…)

No entanto, no
caso da medida cautelar de indisponibilidade, prevista no art. 7º da LIA, não
se vislumbra uma típica tutela de urgência, como descrito acima, mas sim uma
tutela de evidência, uma vez que o periculum in mora não é oriundo da intenção
do agente dilapidar seu patrimônio e, sim, da gravidade dos fatos e do montante
do prejuízo causado ao erário, o que atinge toda a coletividade. O próprio
legislador dispensa a demonstração do perigo de dano, em vista da redação
imperativa da Constituição Federal (art. 37, §4º) e da própria Lei de
Improbidade (art. 7º). (…)

O periculum in
mora, em verdade, milita em favor da sociedade, representada pelo requerente da
medida de bloqueio de bens, porquanto esta Corte Superior já apontou pelo
entendimento segundo o qual, em casos de indisponibilidade patrimonial por
imputação de conduta ímproba lesiva ao erário, esse requisito é implícito ao comando
normativo do art. 7º da Lei n. 8.429/92. (…)

A Lei de
Improbidade Administrativa, diante dos velozes tráfegos, ocultamento ou
dilapidação patrimoniais, possibilitados por instrumentos tecnológicos de
comunicação de dados que tornaria irreversível o ressarcimento ao erário e
devolução do produto do enriquecimento ilícito por prática de ato ímprobo,
buscou dar efetividade à norma afastando o requisito da demonstração do
periculum in mora (art. 823 do CPC), este, intrínseco a toda medida cautelar sumária
(art.789 do CPC), admitindo que tal requisito seja presumido à preambular
garantia de recuperação do patrimônio do público, da coletividade, bem assim do
acréscimo patrimonial ilegalmente auferido” (STJ. 1ª Seção. REsp 1319515/ES,
Rel. p/ Acórdão Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 22/08/2012).

 

Então, pode ser decretada a
indisponibilidade dos bens ainda que o acusado não esteja se desfazendo de seus
bens?

SIM. A indisponibilidade dos bens
visa, justamente, a evitar que ocorra a dilapidação patrimonial. Não é razoável
aguardar atos concretos direcionados à sua diminuição ou dissipação. Exigir a
comprovação de que tal fato esteja ocorrendo ou prestes a ocorrer tornaria
difícil a efetivação da medida cautelar e, muitas vezes, inócua (Min. Herman
Benjamin).

Vale ressaltar, no entanto, que a
decretação da indisponibilidade de bens, apesar da excepcionalidade legal,
expressa da desnecessidade da demonstração do risco de dilapidação do
patrimônio, não é uma medida de adoção automática, devendo ser adequadamente
fundamentada pelo magistrado, sob pena de nulidade (art. 93, IX, da
Constituição Federal), sobretudo por se tratar de constrição patrimonial (REsp
1319515/ES).

 

A indisponibilidade pode
recair sobre bem de família?

SIM. O STJ possui entendimento
consolidado no sentido de que a decretação de indisponibilidade de bens pode
recair sobre bem de família (STJ. 2ª Turma. REsp 1837848/SC, Rel. Min.
Francisco Falcão, julgado em 05/03/2020).

O caráter de bem de família de
imóvel não tem a força de obstar a determinação de sua indisponibilidade nos
autos de ação civil pública, pois tal medida não implica em expropriação do bem
(REsp 1204794/SP, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma, julgado em
16/05/2013).

 

 

A indisponibilidade pode recair sobre verbas
absolutamente impenhoráveis?

NÃO. A exegese do art. 7º da Lei 8.429/1992,
conferida pela jurisprudência do STJ, é de que a indisponibilidade pode
alcançar tantos bens quantos necessários a garantir as consequências
financeiras da prática de improbidade, mesmo os adquiridos anteriormente à
conduta ilícita, excluídos os bens impenhoráveis assim definidos por lei, salvo
quando estes tenham sido, comprovadamente, adquiridos também com produto da empreitada
ímproba, hipótese em que se resguarda apenas os essenciais à subsistência do
indiciado/acusado (STJ. 2ª Turma. REsp 1461892/BA, Rel. Min. Herman Benjamin,
julgado em 17/03/2015).

 

Vale ressaltar que esse entendimento acima exposto é
contraditório com os julgados do STJ que afirmam que é possível que a
indisponibilidade recaia sobre bem de família, por exemplo, que, como se sabe,
é impenhorável.

 

 

 

 

A indisponibilidade pode recair sobre verbas
salariais investidas em aplicação financeira?

NÃO. A 1ª Turma do STJ decidiu que os valores
investidos em aplicações financeiras cuja origem remonte a verbas trabalhistas
não podem ser objeto de medida de indisponibilidade em sede de ação de
improbidade administrativa. Isso porque a aplicação financeira das verbas
trabalhistas não implica a perda da natureza salarial destas, uma vez que o seu
uso pelo empregado ou trabalhador é uma defesa contra a inflação e os
infortúnios.

Desse modo, é possível a indisponibilidade do
rendimento da aplicação, mas o estoque de capital investido, de natureza
salarial, é impenhorável. STJ. 1ª Turma. REsp 1.164.037-RS, Rel. Min. Sérgio
Kukina, Rel. para acórdão Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 20/2/2014
(Info 539).

Ex.: o trabalhador recebeu R$ 100 mil de rescisão
trabalhista (verba de natureza trabalhista). Após alguns meses investidos, o
dinheiro aplicado está em R$ 110 mil. Desse modo, em tese, é possível que seja
feita a indisponibilidade de apenas R$ 10 mil (rendimento da aplicação).

 

Pode ser decretada a
indisponibilidade sobre bens que o acusado possuía antes da suposta prática do
ato de improbidade?

SIM. A indisponibilidade pode
recair sobre bens adquiridos tanto antes como depois da prática do ato de
improbidade:

 

 

A indisponibilidade é
decretada para assegurar apenas o ressarcimento dos valores ao Erário ou também
para custear o pagamento da multa civil?

Para custear os dois.

A indisponibilidade de bens deve
recair sobre o patrimônio do réu de modo suficiente a garantir o integral
ressarcimento de eventual prejuízo ao erário, levando-se em consideração,
ainda, o valor de possível multa civil como sanção autônoma (STJ. AgRg no REsp
1311013 / RO).

Vale ressaltar que é assegurado
ao réu provar que a indisponibilidade que recaiu sobre o seu patrimônio foi muito
drástica e que não está garantindo seu mínimo existencial.

O STJ fixou uma tese a respeito do tema:

 

A indisponibilidade pode
ser determinada em bens com valor superior ao mencionado na petição inicial da
ação de improbidade (ex: a petição inicial narra um prejuízo ao erário de R$ 100
mil, mas o MP pede a indisponibilidade de R$ 500 mil do requerido)?

SIM. É possível que se determine
a indisponibilidade de bens em valor superior ao indicado na inicial da ação,
visando a garantir o integral ressarcimento de eventual prejuízo ao erário,
levando-se em consideração, até mesmo, o valor de possível multa civil como
sanção autônoma. Isso porque a indisponibilidade acautelatória prevista na Lei
de Improbidade Administrativa tem como finalidade a reparação integral dos
danos que porventura tenham sido causados ao erário (REsp 1.176.440-RO, Rel.
Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 17/9/2013).

 

É necessário que o
Ministério Público (ou outro autor da ação de improbidade), ao formular o
pedido de indisponibilidade, faça a indicação individualizada dos bens do réu?

NÃO. A jurisprudência do STJ está
consolidada no sentido de que é desnecessária a individualização dos bens sobre
os quais se pretende fazer recair a indisponibilidade prevista no art. 7º,
parágrafo único, da Lei nº 8.429/92 (STJ. 2ª Turma. AgRg no REsp 1307137/BA,
Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 25/09/2012).

A individualização somente é
necessária para a concessão do “sequestro de bens”, previsto no art. 16 da Lei nº
8.429/92.