Entenda a decisão do STF sobre os juros compensatórios nas desapropriações por utilidade pública (ADI 2332/DF)

NOÇÕES
GERAIS SOBRE DESAPROPRIAÇÃO

Em que consiste?

Desapropriação é:

– o procedimento administrativo

– pelo qual o Poder Público transfere
para si,

– compulsoriamente,

– a propriedade de bem pertencente a
terceiro,

– por razões de utilidade pública,

– de necessidade pública, ou

– de interesse social,

– pagando, por isso, indenização
prévia, justa e, como regra, em dinheiro.

Trata-se de forma originária de
aquisição de propriedade, porque não provém de nenhum título anterior.

Ação de desapropriação

Trata-se de ação proposta pelo Poder
Público contra o expropriado que não concordou com o valor oferecido como
indenização pela desapropriação de seu bem.

Na petição inicial deve constar o valor
da indenização oferecida ao expropriado.

Perícia

O juiz, quando recebe a Inicial, já
determina a realização da prova pericial sobre o bem.

Contestação

A contestação somente poderá versar
sobre:

• vício do processo judicial (questões
processuais);

• impugnação do preço (valor da
indenização).

Imissão provisória na posse

Em regra, a posse do Poder Público
sobre o bem somente ocorre quando tiver terminado o processo de desapropriação
e paga a indenização.

No entanto, o juiz pode determinar a
imissão provisória na posse, ou seja, que o Poder Público fique com a posse do
bem mesmo antes do processo chegar ao fim.

Requisitos para a imissão provisória

Para a imissão provisória na posse são
necessários dois requisitos:

• urgência da medida;

• depósito do valor do bem, segundo
critérios definidos na lei.

Cumpridos os requisitos acima, é
direito subjetivo do expropriante a imissão provisória.

Decisão concessiva de imissão
provisória na posse e aquisição da propriedade pelo expropriante

Veja
recente mudança operada no DL 3.365/41 pela Lei nº 13.465/2017:

Sentença

O juiz, com base no laudo pericial,
fixará na sentença o valor da justa indenização.

A sentença que julga a desapropriação
gera os seguintes efeitos:

• autoriza a imissão definitiva na posse;

• constitui título hábil para o
registro da propriedade do bem no Registro de Imóveis. Vale ressaltar que o
momento da aquisição da propriedade é a data em que se efetiva o pagamento do
preço.

Valor da indenização

O
Decreto-Lei nº 3.365/41 determina que o valor da indenização será calculado com
base no preço do imóvel no momento da perícia (avaliação). Veja:

Decreto-Lei nº 3.365/41 e MP 2.183-56/2001

O DL 3.365/41 trata sobre
desapropriação por utilidade pública.

A MP 2.183-56/2001 promoveu
diversas alterações no DL 3.365/41.

Destaco aqui duas mudanças feitas
pela MP 2.183-56/2001 no DL 3.365/41:

• acrescentou o art. 15-A;

• modificou a redação do § 1º do
art. 27.

O Conselho Federal da OAB ajuizou
ADI contra essas duas modificações acima mencionadas (ADI 2332).

Vamos analisar aqui o que o STF
decidiu.

PERCENTUAL
DE JUROS COMPENSATÓRIOS

Juros compensatórios na
desapropriação

Vimos acima que o juiz pode
autorizar que, antes de a ação de desapropriação chegar ao fim, o Poder Público
já assuma a posse do bem desapropriado. A isso se chama de imissão provisória
na posse.

Ocorre que, se o valor da
indenização fixada na sentença for maior do que a quantia oferecida pelo Poder
Público, isso significa que o proprietário do bem estava certo ao questionar
esse valor e que ele foi “injustamente” retirado prematuramente da posse de seu
bem. Digo “injustamente” porque o valor oferecido era menor realmente do que o preço
devido.

Assim, a legislação, como forma
de compensar essa perda antecipada do
bem, prevê que o expropriante deverá pagar juros compensatórios ao expropriado.

Desse modo, os juros
compensatórios na desapropriação são aqueles fixados com o objetivo de
compensar o proprietário em razão da ocorrência de imissão provisória na posse.

Qual é o termo inicial dos juros
compensatórios?

Os juros compensatórios são
contados desde a data de imissão na posse.

Qual é a taxa dos juros
compensatórios?

É importante, no entanto,
fazermos um breve histórico sobre o tema:

• 1941: na redação original do DL
3.365/1941 não havia previsão do pagamento de juros compensatórios nos casos de
imissão provisória na posse do bem expropriado;

• 1963: o STF, por criação
jurisprudencial, entende que devem ser pagos juros compensatórios e edita a
Súmula 164 com a seguinte redação: “No processo de desapropriação, são devidos
juros compensatórios desde a antecipada imissão de posse, ordenada pelo juiz,
por motivo de urgência.”. Como não havia um percentual previsto no DL
3.365/1941, a jurisprudência entendeu àquela época que o percentual dos juros
compensatórios deveria ser fixado em 6% ao ano, com base no Código Civil de
1916.

• 1984: o Brasil vivia um cenário
de inflação crônica com a perda do poder aquisitivo da moeda sem que existissem
mecanismos de correção monetária. Tudo isso, aliado à excessiva demora dos
processos de desapropriação, bem como a disposição da Lei da Usura que limita a
taxa de juros ao dobro da legalmente prevista, levaram o STF a modificar a jurisprudência
e passar a entender que os juros deveriam ser fixados em 12% ao ano, correspondente
ao dobro dos juros legais do Código Civil de 1916. Foi, então, editada a Súmula
618, com a seguinte redação: “Na desapropriação, direta ou indireta, a taxa dos
juros compensatórios é de 12% (doze por cento) ao ano.”

• 1997 (11/06/1997): o Governo
editou a MP 1.577/1997 reduzindo os juros compensatórios para 6% ao ano. Nas
sucessivas edições da Medida Provisória até chegar à MP 2.183-56, a redação foi
alterada para estabelecer a taxa em “até 6%”, além do ônus do proprietário de
provar a perda da renda sobre o imóvel como condição para o deferimento do
pagamento dos juros compensatórios e afastar o pagamento quando o grau de
utilização e eficiência na exploração  da
propriedade forem iguais a zero. 

• 2001: o STF concedeu medida
liminar nesta ADI 2332/DF declarando inconstitucional a redução dos juros para
6% e determinando a volta da taxa fixa para 12%. A decisão do STF foi publicada
em 13/09/2001. Vale ressaltar, no entanto, que essa decisão do STF foi ex nunc (para frente). Assim, a MP
1.577/97 produziu efeitos no período de 11/06/1997 a 13/09/2001. Neste período,
a taxa de juros foi de 6%, voltando a 12% após a decisão liminar do STF na ADI
2332/DF. Na mesma decisão foi suspensa a eficácia dos §§1º e 2º do art. 15-A,
que tratam das condicionantes para incidência de juros compensatórios
(comprovação de perda de renda e grau de utilização).

Qual foi o novo “capítulo” desse
enredo?

O STF julgou o mérito da ADI
2332/DF e resolveu alterar a decisão liminar que havia tomado em 2001.

Agora, em
2018, o STF, ao julgar em definitivo a ADI 2332/DF, decidiu que é
constitucional o percentual fixo de
6% previsto no art. 15-A do DL 3.365/1941. Veja a redação do dispositivo:

Assim, o Plenário do STF
reconheceu a constitucionalidade do percentual de juros compensatórios de 6% ao
ano para remuneração do proprietário pela imissão provisória do ente público na
posse de seu bem.

Com essa
decisão estão superadas as Súmulas 618 do STF e 408 do STJ:

Resumindo:

* considerando que haja modulação
dos efeitos e que a decisão final na ADI 2332 não tenha efeitos ex tunc.

PERCENTUAL
DE JUROS COMPENSATÓRIOS

O STF
declarou inconstitucional o vocábulo “até” utilizado no art. 15-A do DL
3.365/1941:

A utilização do termo “até” para
a fixação da taxa de juros a ser aplicada nos casos de imissão provisória na
posse cria insegurança jurídica e institui regime de discricionariedade
injustificado. Isso porque não faz sentido a taxa de juros ser variável sem
qualquer justificativa lógica. Isso viola a determinação do texto
constitucional de que o expropriado deverá receber justa indenização.

JUROS
INCIDEM SOBRE A DIFERENÇA ENTRE 80% DO PREÇO OFERTADO EM JUÍZO E O VALOR DO BEM
FIXADO NA SENTENÇA

O STF decidiu interpretar
conforme a Constituição o caput do art. 15-A do DL 3.365/41 de modo a entender
que a base de cálculo dos juros compensatórios será a diferença eventualmente
apurada entre 80% do preço ofertado em juízo e o valor do bem fixado na sentença.
Isso para que não se reste vulnerado o princípio constitucional do prévio e
justo preço.

Veja um exemplo para entender
melhor o tema:

O Estado ajuizou ação de
desapropriação contra João oferecendo R$ 100 mil pelo imóvel.

O art. 33, § 2º do DL autoriza
que o proprietário, mesmo que discorde do valor, levante (saque) 80% da quantia
oferecida, o que foi feito por João.

O juiz deferiu a imissão
provisória na posse.

Ao final, após a perícia, o juiz
fixou em R$ 300 mil o valor da indenização a ser paga ao proprietário (valor
real do imóvel).

Pela
interpretação literal do art. 15-A, os 6% de juros compensatórios
deveriam incidir sobre a diferença entre o valor fixado na sentença (300) e o
preço ofertado em juízo (100). Assim, os juros compensatórios seriam 5% de 200
(6% de 300-100). Veja a redação do dispositivo:

O STF afirmou que deve ser dada
uma interpretação conforme a esse dispositivo. Assim, a taxa de juros (6%) deve
incidir sobre a diferença entre o valor fixado na sentença (300) e 80% do preço
oferecido pelo Poder Público (em nosso exemplo, 80% de 100 = 80). Assim,
segundo o STF, os juros compensatórios seriam 6% de 220 (6% de 300-80).

Repare que a determinação do STF
protege o proprietário do bem desapropriado e tem por base o seguinte
raciocínio: ora, o proprietário só poderá levantar 80% do preço oferecido. É
esse valor que ele ficará consigo antes de o processo terminar. Logo, se a
sentença afirma que o bem vale mais que isso, significa que ele (proprietário)
ficou durante todo o processo injustamente privado dessa quantia. Dessa forma,
os juros compensatórios devem incidir sobre essa diferença.

CONSTITUCIONALIDADE
DOS §§ 1º E 2º DO ART. 15-A DO DL 3.365/41

Os §§ 1º e 2º
do art. 15-A do DL 3.365/41 preveem o seguinte:

Ao apreciar a medida liminar, em
2001, o STF havia considerado que esses dispositivos seriam inconstitucionais.
O argumento utilizado, na época, foi o de que os juros compensatórios seriam devidos
mesmo que o imóvel não gerasse renda. Isso porque o proprietário estaria sendo indenizado
por ter ficado sem seu bem.

Agora, em 2018, ao apreciar o
mérito da ação, o STF mudou de entendimento e decidiu que os §§ 1º e 2º
do art. 15-A do DL 3.365/41 são CONSTITUCIONAIS.

Prevaleceu o voto do Min.
Alexandre de Moraes, que afirmou que tais dispositivos não violam o direito de
propriedade nem vulneram o caráter justo da indenização. Isso porque é correto
dizer que os juros compensatórios destinam-se a compensar tão somente a perda
de renda comprovadamente sofrida pelo proprietário.

A perda da propriedade é
compensada pelo valor principal, pela correção monetária e pelos juros
moratórios. Em suma, os juros compensatórios não têm a função de indenizar o
valor da propriedade em si, senão o de compensar a perda da renda decorrente da
privação da posse e da exploração econômica do bem entre a data da imissão na
posse pelo poder público e transferência compulsória ao patrimônio público, que
ocorre com o pagamento do preço fixado na sentença.

Em suma, os dispositivos
impugnados são constitucionais e condicionam a condenação do Poder Público ao
pagamento aos juros compensatórios aos seguintes requisitos:

a) ter ocorrido imissão
provisória na posse do imóvel;

b) a comprovação pelo proprietário da perda da renda sofrida pela
privação da posse;

c) o imóvel possuir graus de utilização da terra e de eficiência na
exploração superiores a zero.

INCONSTITUCIONALIDADE
DO § 4º DO ART. 15-A DO DL 3.365/41

O § 4º do
art. 15-A do DL 3.365/41 possui a seguinte redação:

O § 3º trata das seguintes ações:

• Ações ordinárias de indenização
por apossamento administrativo ou desapropriação indireta;

• Ações que visem a indenização por
restrições decorrentes de atos do Poder Público, em especial aqueles destinados
à proteção ambiental.

Esse § 3º é constitucional porque
tais ações devem receber o mesmo tratamento da desapropriação no que tange aos
juros. Assim, se o Poder Público realizar o apossamento administrativo, sem acordo
administrativo ou processo judicial, os juros compensatórios são devidos, com
as mesmas condicionantes dos §§1º e 2º, 
a contar da data do esbulho (imissão na posse).

Por outro lado, o STF entendeu
que o § 4º é INCONSTITUCIONAL. Isso porque ele exclui indevidamente o direito
aos juros compensatórios, violando a exigência constitucional de justa
indenização (art. 5º, XXIV) e o direito fundamental de propriedade (art. 5º,
XXII). Como já dito, tais ações devem receber o mesmo tratamento da
desapropriação no que tange aos juros.

REGRAS
SOBRE HONORÁRIOS FIXADAS NO § 1º DO ART. 27 DO DL 3.365/41

O § 1º do
art. 27 do DL 3.365/41 previu a seguinte regra envolvendo honorários
advocatícios na desapropriação:

Dessa forma, o § 1º do art. 27
prevê a condenação do ente desapropriante em um percentual de honorários que
varia de 0,5% a 5%, sobre a diferença do valor oferecido pelo Poder Público e
aquele estabelecido na sentença da ação de desapropriação.

O STF afirmou que é
constitucional essa previsão de parâmetros mínimo (0,5%) e máximo (5%) para a
concessão de honorários advocatícios. Nas ações de desapropriação direta ou
indireta, embora a Fazenda Pública seja parte no processo, não terá aplicação o
escalonamento previsto art. 85, §6º, do CPC no que tange aos honorários
advocatícios. Vale a regra da especialidade, cabendo ao juiz fixar nessas ações
honorários no percentual entre 0,5% e 5%.

Por outro lado, o STF considerou
que é inconstitucional a expressão “não podendo os honorários ultrapassar R$
151.000,00 (cento e cinquenta e um mil reais)”. Isso porque limitar os
honorários em um determinado valor fixo (que não seja um percentual) viola o
princípio da proporcionalidade e acaba refletindo no justo preço da indenização
que o expropriado deve receber (art. 5º, XXIV, da CF/88). Influencia no preço
da indenização porque se o advogado do expropriado não for remunerado
corretamente pelo ente expropriante, ele acabará exigindo essa diferença do seu
cliente, reduzindo o valor que o expropriado teria para receber.

Desse modo, com base na decisão
do STF, o art. 27, § 1º deve ser lido agora assim:

“A sentença que fixar o valor da
indenização quando este for superior ao preço oferecido condenará o
desapropriante a pagar honorários do advogado, que serão fixados entre meio e cinco
por cento do valor da diferença.”

Resumo das conclusões do STF:

Se quiser
anotar as conclusões em seu Vademecum, faça as seguintes observações. As partes
riscadas foram declaradas inconstitucionais e as sombreadas são dispositivos
constitucionais:

Modulação dos efeitos

O advogado da OAB, ao fim do
julgamento, suscitou a modulação dos efeitos dessa decisão. Isso porque houve
uma mudança de entendimento do STF. A Presidente do STF, contudo, afirmou que
esse tema deveria ser requerido em embargos de declaração e que seria
oportunamente apreciado.

Desse modo, é possível (e até
provável) que haja uma modulação dos efeitos e que alguns marcos temporais
acima explicados ainda sejam modificados.

Agradecimento

Agradeço ao meu amigo Rafael Cândido, Procurador do Estado,
que contribuiu imensamente com os comentários.