A pena de demissão no PAD é muitas vezes desproporcional (e pode ser anulada)

O PAD – Processo Administrativo Disciplinar – é um dos processos mais complicados de serem conduzidos no serviço público.

Não é à toa que ele gera muita dor de cabeça, não só para quem está sendo processado, mas também para a comissão responsável pela sua condução.

Compartilho o caso de um servidor de uma instituição federal de ensino superior, professor com mais de 20 anos de carreira.

Figura polêmica por seus posicionamentos políticos, nunca se alinhou à maioria do departamento.

E fazia questão de sempre se posicionar, mesmo que isso trouxesse inimizades entre os colegas de departamento.

Até aí, tudo bem!

Ele está no seu direito de discordar da maioria.

Não há lei que proíba isso.

Contudo, ao final de um semestre, ele atrasou o lançamento das notas e frequências no sistema da Universidade.

O atraso foi de uma semana.

Procurado pelo departamento, ele se justificou, mas acabou batendo boca com o diretor do departamento.

Abriram um PAD contra o professor.

Ele não chegou a ser cliente nosso, um colega quem me compartilhou a história.

O professor tinha uma convicção muito forte de sua inocência, e nem se dispôs a fazer uma defesa técnica.

Ele sabia que aquele processo era só para dar uma lição, para o incomodar, mas não tinha como seguir adiante.

Resultado: foi demitido sumariamente.

Como não fez defesa técnica, teve dificuldades na ação que buscava anular o PAD na justiça.

A sentença confirmou sua demissão no pad e ele perdeu uma carreira de 20 anos, numa punição absolutamente desproporcional.

Neste artigo, você vai entender o perigo (e a realidade) das penas desproporcionais no serviço público.

E vai saber o que fazer no caso de ser ser vítima de perseguição ou da falta de conhecimento técnico das comissões responsáveis pelos Processos Administrativos Disciplinares no serviço público.

Por que os servidores públicos são demitidos?

Por que servidores são demitidos, mesmo quando não cometem uma falta que justifique essa pena tão grave e extrema?

Isso tem um motivo claro: são raras as situações em que pessoas capacitadas (juridicamente falando) estão à frente da condução de um PAD.

Não culpo as várias comissões de PADs que são formadas, pois seus membros não têm formação jurídica e não recebem a devida capacitação para lidar com esse tipo de processo.

As comissões são formadas por 3 servidores nomeados pela autoridade competente daquele órgão.

Não são escolhidos pelo fato de terem conhecimento jurídico.

Aliás, em alguns órgãos públicos, não existe uma assessoria jurídica que possa, pelo menos, acompanhar os PADs instaurados.

Os servidores que compõem as comissões de PADs, além da falta de conhecimento jurídico, também não têm experiência de lidar com o procedimento.

E, por isso, o servidor pode se ver refém de uma comissão que não respeita as regras estabelecidas em lei para a condução de um processo como este.

Problema adicional agrava a situação do servidor

E ainda existe um problema adicional nesta história toda.

Sabemos que o servidor não é obrigado a ser acompanhado de um advogado para responder a um processo administrativo.

Ele pode fazer sua própria defesa, mesmo sem nenhum conhecimento técnico-jurídico específico.

E é a atitude de muitos: não procuram um advogado.

Como acompanhamos muitos servidores que começam a sua defesa sem advogado, o que mais vemos são situações de ilegalidade, atos totalmente arbitrários e abusivos contra o servidor que responde ao PAD.

E só quando o servidor acaba sendo demitido é que ele recorre à defesa técnica, que é obrigatória em uma ação judicial.

Daí, infelizmente, em alguns casos, é tarde demais para o servidor.

A falta que faz a defesa técnica

Com um processo administrativo conduzido de forma amadora, e praticamente sem uma defesa apropriada para o servidor, fica difícil reverter o quadro no judiciário.

Isso porque, sem o advogado, o servidor enfrenta um processo cheio de ilegalidades, além do comportamento arbitrário e abusivo da comissão.

E, entenda: não fazem isso por mau-caratismo.

É um fenômeno comum que os membros da comissão processante do PAD encarem a tarefa como um desafio: é preciso punir o servidor.

Daí, é sempre um desafio para nossa equipe assumir causas de servidores que precisam se defender no Poder Judiciário, mas não o foram previamente na esfera administrativa, ou seja, no Processo Administrativo Disciplinar.

Anular na Justiça uma pena de demissão no PAD, processado sem defesa técnica, não é impossível.

Mas se torna uma tarefa mais difícil.

Servidores demitidos por faltas leves (ou falta nenhuma)

Depois que começamos a atuar na defesa de servidores públicos em PADs, minha visão de serviço público mudou bastante.

Muitos servidores, quando nos procuram, já foram demitidos, e querem ir à Justiça para pedir a anulação da demissão, com a consequente reintegração ao cargo.

Temos muitas ações nesse sentido.

E sempre me pautei pela ética imposta a todos advogados: não importa a falta do cliente, ele merece ser defendido.

O que eu nunca esperei é que a maioria quase absoluta dos clientes que me procuram não eram culpados de falta alguma.

Ou pelo menos, eram culpados, mas de faltas leves, que eram usadas como pretexto para a demissão.

A verdade é que, não são raros os casos em que o servidor sequer deveria ter sido demitido.

O que acontece é que temos uma gradação de níveis de faltas no serviço público.

Algumas faltas cometidas são consideradas pela lei como leves e de baixa gravidade, e a pena de demissão no pad é totalmente desproporcional para estes casos.

A desproporcionalidade da pena

A proporção é algo tão sério, que a própria Lei do Processo Administrativo Federal (Lei nº 9.784/99) faz menção a esse quesito.

Veja só:

Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:

VI – adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público;

Essa questão de adequação entre meios e fins nada mais é que a explicação do princípio da proporcionalidade, que também deve ser seguido no PAD.

Ou seja, um servidor não pode ser punido de forma extrema por uma falta leve.

Convenhamos, um servidor que presta serviços para o mesmo órgão, por anos, muitas vezes insatisfeito com as péssimas (e conhecidas) condições de trabalho do serviço público brasileiro, não pode, eventualmente cometer uma falta?

Como do caso do professor, que contei mais acima: um atraso e um bate-boca como motivo para uma demissão.

Toda uma carreira no serviço público sendo jogada no lixo por causa de um conflito sem gravidade entre servidores e um atraso que sequer causou maiores prejuízos.

Mas, então, porque muitas penas de demissão no pad são aplicadas de maneira desproporcional?

Bom, existem duas situações distintas que explicam o fenômeno.

E é importante que você, servidor, saiba cada uma delas.

Primeiro – falta de formação técnica

A primeira situação é aquela que eu falei no começo do texto.

Em boa parte dos PADs foram nomeados servidores que não entendem do assunto, e também não tem experiência nos procedimentos técnicos necessários para a condução de um processo como este.

Por este motivo, os servidores nomeado para as comissões de PADs não conseguem ter o correto discernimento para aplicar a pena correta, diante da falta cometida pelo processado.

Como eu também já ressaltei, não é culpa do membro da comissão, mas da ausência de uma correta formação para a estruturação de comissões processantes.

Segundo – a dificuldade de interpretar a lei

Por outro lado, isso também é um pouco de culpa da forma que a lei foi escrita.

Vamos analisar aqui o caso do Estatuto Federal do Servidor Público, que é a Lei nº 8.112/90).

O seu art. 132 traz uma lista de faltas que devem ser punidas com a demissão.

Se você nunca leu, vale a pena a leitura atenta:

Art. 132. A demissão será aplicada nos seguintes casos:

I – crime contra a administração pública;

II – abandono de cargo;

III – inassiduidade habitual;

IV – improbidade administrativa;

V – incontinência pública e conduta escandalosa, na repartição;

VI – insubordinação grave em serviço;

VII – ofensa física, em serviço, a servidor ou a particular, salvo em legítima defesa própria ou de outrem;

VIII – aplicação irregular de dinheiros públicos;

IX – revelação de segredo do qual se apropriou em razão do cargo;

X – lesão aos cofres públicos e dilapidação do patrimônio nacional;

XI – corrupção;

XII – acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas;

XIII – transgressão dos incisos IX a XVI do art. 117. (IX – valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da função pública;

X – participar de gerência ou administração de sociedade privada, personificada ou não personificada, exercer o comércio, exceto na qualidade de acionista, cotista ou comanditário;

XI – atuar, como procurador ou intermediário, junto a repartições públicas, salvo quando se tratar de benefícios previdenciários ou assistenciais de parentes até o segundo grau, e de cônjuge ou companheiro;

XII – receber propina, comissão, presente ou vantagem de qualquer espécie, em razão de suas atribuições;

XIII – aceitar comissão, emprego ou pensão de estado estrangeiro;

XIV – praticar usura sob qualquer de suas formas;

XV – proceder de forma desidiosa;

XVI – utilizar pessoal ou recursos materiais da repartição em serviços ou atividades particulares;

A lista é longa, não é?

Contudo, note que existem, por um lado, conceitos vagos e, por outro, conceitos técnicos.

O que é, afinal, tirar proveito pessoal do cargo, conduta escandalosa, ou “ofensa física, salvo em legítima defesa”?

E como uma pessoa sem formação jurídica vai saber interpretar o que conduta desidiosa, acumulação ilegal de cargos, incontinência, usura ou inassiduidade?

É preciso entender de Direito para interpretar a Lei corretamente

É preciso de ter denso conhecimento jurídico e muita experiência prática em julgamentos para, na prática, interpretar bem essas regras.

Não basta ir ao dicionário para saber o significado dessas palavras.

Para se ter ideia, é muito comum que um servidor seja demitido por improbidade administrativa, quando a falta cometida passa longe de ser algo tão grave como um ato ímprobo.

(Ato ímprobo, para muitos, parece até palavrão!)

E a Justiça acaba anulando decisões que responsabilizam o gestor público por improbidade nestes casos.

Confira esta importante decisão do Superior Tribunal de Justiça (STJ):

(…) 1. “A Lei n. 8.429/92 visa a resguardar os princípios da administração pública sob o prisma do combate à corrupção, da imoralidade qualificada e da grave desonestidade funcional, não se coadunando com a punição de meras irregularidades administrativas ou transgressões disciplinares​, as quais possuem foro disciplinar adequado para processo e julgamento.” (…)

STJ – AgRg no REsp: 1245622 RS 2011/0046726-8, Relator: Ministro HUMBERTO MARTINS, DJe 24/06/2011)

Confira a decisão completa – clique aqui.

Viu só?

Nem sempre a falta cometida pelo servidor é um ato de improbidade administrativa.

Aliás, na maioria das vezes, não será, mas os servidores à frente da comissão não possuem conhecimento técnico entender o contexto jurídico dos casos analisados.

E esse situação não acontece somente em casos de “improbidade”.

O caso da advocacia administrativa

Confira essa outra decisão, também do STJ, tratando da chamada “advocacia administrativa”.

Aqui, a punição ocorre porque o servidor atua como procurador ou intermediário de parentes junto a órgãos previdenciários ou assistenciais, o que é vedado pela lei.

(…)

1. Ao servidor é proibido atuar, como procurador ou intermediário, junto a repartições públicas, salvo quando se tratar de benefícios previdenciários ou assistenciais de parentes até o segundo grau, e de cônjuge ou companheiro. (…)

Isto é, não basta ao agente ser funcionário público, é indispensável tenha ele praticado a ação aproveitando-se das facilidades que essa condição lhe proporciona.

3. Na espécie, o recebimento de benefício em nome de terceiros, tal como praticado pela impetrante, não configura a advocacia administrativa. Pelo que se tem dos autos, não exerceu ela influência sobre servidor para que atendido fosse qualquer pleito dos beneficiários. Quando do procedimento administrativo, não se chegou à conclusão de que tivesse ela usado do próprio cargo com o intuito de intermediar, na repartição pública, vantagens para outrem.

(…)

Na hipótese, a prova dos autos revela, de um lado, que a servidora jamais foi punida anteriormente; de outro, que o ato praticado não importou em lesão aos cofres públicos.

STJ – MS: 7261 DF 2000/0124815-4, Relator: Ministro NILSON NAVES, DJe 24/11/2009.

Confira a decisão completa – clique aqui.

Note que, por uma questão de interpretação, não houve influência para que o terceiro recebesse o benefício previdenciário e o servidor não foi considerado culpado.

Decisões ilegais, arbitrárias e desproporcionais em PADs podem ser anuladas na Justiça

Esse tipo de decisão, que chega até os Tribunais Superiores, ocorre por falta de capacitação técnico-jurídica das comissões processantes.

Elas podem (e devem) ser anuladas na justiça.

A comissão, analisando a literalidade da lei, acaba aplicando a pena de demissão no PAD.

Ela imagina que qualquer falta pode ser julgada dentro das alternativas que preveem a demissão.

Muitas comissões simplesmente ignoram que, ao julgar um servidor, você tem duas alternativas, além da demissão:

• aplicada uma penalidade mais leve, como a advertência ou suspensão;
• concluir que não há provas para condenar o servidor.

Uma situação, no mínimo, constrangedora

Voltamos à situação da pena aplicada DESPROPORCIONALMENTE, resultando na injusta demissão do servidor.

Um presidente de uma comissão de PAD me confidenciou, numa conversa particular, algo que nunca vou esquecer.

Ele me disse que sempre tinha medo de não sugerir a aplicaçãl da pena de demissão no pad e ser responsabilizado por isso.

Tem lógica isso?

Mas entendo o lado do servidor.

Para quem está de fora, parece um absurdo.

Mas para eles, que estão sob pressão do julgamento do servidor e não tem conhecimento jurídico, antes demitir do que ser demitido, não é?

Daí, eles sugerem a aplicação da demissão com o receio de que a própria Administração faça algum tipo de retaliação contra eles.

O PAD usado como forma de perseguição

Agora, o cenário que é bem pior, e mais grave , é quando o PAD é utilizado como forma de coação ou perseguição a um servidor.

Também acontece muito, infelizmente!

Neste momento, é importante dizer que nosso escritório não defende a impunidade.

Servidores podem e devem ser demitidos, desde que tenham cometido uma falta que justifique a demissão.

O Processo Administrativo Disciplinar tem uma função importantíssima que é, dentro dos limites da lei, e garantido a ampla defesa e o contraditório ao servidor, punir condutas inadequadas.

Porém, muitos chefes estão se utilizando deste procedimento como forma de perseguição a desafetos.

E quando é assim, não adianta ter uma comissão técnica para julgar o servidor.

Aliás, muitas vezes, os servidores nomeados para a comissão do PAD estão alinhados com o chefe para dar cabo à perseguição.

Se você não é servidor público, pode achar que estou exagerando as coisas.

Contudo, qualquer servidor sabe reconhecer, nessas histórias que estamos contando, o diaadia de um órgão público.

Em situações como esta, onde há perseguição, as chances de uma demissão, mesmo que diante de uma infração pequena – ou mesmo inexistente – são altíssimas.

O servidor tem direito de se defender no PAD

Por isso, é de suma importância que o servidor exerça seu direito ao contraditório e a ampla defesa.

Aliás, esses são conceitos nem sempre respeitados por muitas comissões processantes.

Por trás deles, está o direito do servidor exercer sua defesa de forma plena, sem constrangimentos.

Ele pode contar sua versão, e trazer, para o processo, suas provas, suas testemunhas e sua versão dos fatos.

E sua versão precisa ser levada em consideração pela comissão, no mesmo nível de importância do que qualquer outra versão, inclusive a fornecida por que o denunciou.

E é no exercício desse direito de defesa, que o servidor aumenta, e muito, as chances de anular uma demissão injusta por meio de um processo judicial.

Ao exercer sua defesa de forma ampla (e técnica), o servidor vai produzir as provas que atestam a sua inocência ou a desproporcionalidade da punição.

A importância da produção de provas no PAD

Outro aspecto que fica em segundo plano, quando o servidor não faz uma defesa técnica no PAD, é a produção das provas.

É preciso trazer testemunhas, inquirir as testemunhas da Administração Pública, juntar documentos e gravações para o processo.

E saber quais as provas relevantes é uma questão técnica complicadíssima.

A vantagem de trazer essas provas para o processo administrativo é que elas serão avaliadas de forma imparcial por um juiz.

Mesmo que elas geralmente sejam desconsideradas ou ignoradas pela comissão do PAD, numa eventual ação judicial, elas serão valiosíssimas para convencer o juiz da inocência do servidor.

Ou, então, da desproporcionalidade da pena aplicada.

A profissionalização das comissões de PAD

Ah, mas não poderia deixar de mencionar, também, uma situação interessante!

Por lidar com muitas causas semelhantes, tenho percebido que muitos órgãos públicos estão profissionalizando suas comissões de PAD.

Ainda está longe de ser a maioria, mas é um movimento que parece estar crescendo.

Dias desses, ao final de um PAD, mandei um e-mail parabenizando os membros de uma comissão, pela qualidade dos serviços prestados.

Sim: mesmo prestando o serviço contra o nosso cliente, acreditei que a excelência técnica do serviço merecia o reconhecimento devido.

Foram impecáveis! Desde o início, até o relatório final.

Claro que fico contente de meu cliente ter sido inocentado ao final do procedimento, mas tenho a consciência tranquila de que uma injustiça foi desfeita.

Espero que um dia todos os governantes e autoridades públicas se conscientizem da necessidade investir na capacitação dos seus servidores que atuam com PADs.

Ao final, todos ganham com isso!