É constitucional lei que preveja o pagamento de honorários de sucumbência aos advogados públicos?

O julgamento a seguir explicado trata
sobre o pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais a advogados públicos.

O STF analisou a constitucionalidade de
três dispositivos/diplomas legais:

• o art.
23 da Lei nº 8.906/94 (Estatuto da OAB):

• o art. 85,
§ 19 da Lei nº 13.105/2015 (CPC):

• arts. 27 e 29 a 36 da Lei nº 13.327/2016.

Como a Lei nº 13.327/2016 é muito
relevante para entender o julgado, vou fazer abaixo um breve resumo do que ela
trata.

NOÇÕES GERAIS SOBRE OS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS DA LEI
13.327/2016

O que prevê a Lei nº 13.327/2016?

A Lei nº 13.327/2016 prevê, dentre
outros assuntos, que os honorários advocatícios de sucumbência das causas em
que forem parte a União, suas autarquias e fundações pertencem aos ocupantes
dos cargos de:

I – Advogado da União;

II – Procurador da Fazenda Nacional;

III – Procurador Federal;

IV – Procurador do Banco Central do
Brasil;

V – dos quadros suplementares em
extinção previstos no art. 46 da MP n.º 2.229-43/2001 (antigos cargos que
faziam a assistência jurídica da União, suas autarquias e fundações antes da
AGU/Procuradoria Federal e que estão atualmente extintos, havendo, contudo,
pessoas que foram aposentadas neles).

Em outras palavras, quando a União,
suas autarquias e fundações vencerem causas judiciais e a parte contrária for
condenada a pagar honorários advocatícios de sucumbência, tais valores serão
rateados entre os ocupantes dos cargos acima listados.

Veja o
que diz a Lei nº 13.327/2016:

Quando se fala em honorários de
sucumbência, isso abrange quais verbas?

Para os fins da Lei nº 13.327/2016, os
honorários advocatícios de sucumbência incluem:

I – o total do produto dos honorários
de sucumbência recebidos nas ações judiciais em que forem parte a União, as
autarquias e as fundações públicas federais;

II – até 75% do produto do encargo
legal acrescido aos débitos inscritos na dívida ativa da União, previsto no
art. 1º do Decreto-Lei nº 1.025/69;

III – o total do produto do encargo
legal acrescido aos créditos das autarquias e das fundações públicas federais
inscritos na dívida ativa da União, nos termos do § 1º do art. 37-A da Lei nº
10.522/2002.

Esses são os valores que serão
destinados aos advogados públicos federais acima listados.

Os aposentados também receberão?

SIM.

Qual é o critério de cálculo dos
valores?

Os valores dos honorários devidos serão
calculados da seguinte forma:

• No caso dos servidores ativos: os
honorários serão pagos de acordo com o tempo de efetivo exercício no cargo;

• No caso dos servidores aposentados: o
cálculo será feito com base no tempo de aposentadoria.

O rateio deverá ser feito nas seguintes
proporções:

I – para os ativos, 50% de uma
cota-parte após o primeiro ano de efetivo exercício, crescente na proporção de
25 pontos percentuais após completar cada um dos 2 (dois) anos seguintes;

II – para os inativos, 100% de uma
cota-parte durante o primeiro ano de aposentadoria, decrescente à proporção de
7 (sete) pontos percentuais a cada um dos 9 anos seguintes, mantendo-se o
percentual fixo e permanente até a data de cessação da aposentadoria.

Quem não terá direito aos honorários?

Não entrarão no rateio dos honorários:

a) pensionistas;

b) aqueles em licença para tratar de
interesses particulares;

c) aqueles em licença para acompanhar
cônjuge ou companheiro;

d) aqueles em licença para atividade
política;

e) aqueles em afastamento para exercer
mandato eletivo;

f) aqueles cedidos ou requisitados para
entidade ou órgão estranho à administração pública federal direta, autárquica
ou fundacional.

Administração dos honorários

Os honorários advocatícios serão administrados,
normatizados e fiscalizados pelo “Conselho Curador dos Honorários Advocatícios”
(CCHA), órgão vinculado à Advocacia-Geral da União, composto por 1 representante
de cada uma das carreiras acima mencionadas (um AGU, um Procurador Federal, um
PFN etc.).

Gestão e distribuição dos honorários

O CCHA deverá contratar uma instituição
financeira oficial que ficará responsável por gerir, processar e distribuir os honorários
advocatícios entre os membros das carreiras.

Vale ressaltar que os honorários advocatícios
nem passarão pela conta única do Tesouro Nacional. Eles serão diretamente
creditados na conta bancária gerida pela instituição financeira contratada (art.
35) e de lá seguirão para as contas dos respectivos profissionais.

O valor dos honorários integra o
subsídio recebido pelo advogado público federal?

NÃO. Os honorários não integram o
subsídio e não servirão como base de cálculo para adicional, gratificação ou
qualquer outra vantagem pecuniária (art. 29, parágrafo único).

Não haverá pagamento de contribuição
previdenciária sobre os valores recebidos a título de honorários

Os honorários não integrarão a base de
cálculo, compulsória ou facultativa, da contribuição previdenciária (art. 32).

Haverá pagamento de imposto de renda
sobre os valores recebidos a título de honorários?

SIM. A Lei
determina, inclusive, que os valores correspondentes ao imposto sobre a renda
devido em razão do recebimento dos honorários deverão ser retidos na fonte pela
instituição financeira oficial que ficará responsável por gerir, processar e
distribuir os honorários entre os advogados públicos federais (art. 34, § 7º).

ANÁLISE DA ADI 6053 (HONORÁRIOS
ADVOCATÍCIOS DOS ADVOGADOS PÚBLICOS FEDERAIS)

ADI 6053

Em 20/12/2018, a então Procuradora-Geral
da República Raquel Dodge ajuizou ação direta de inconstitucionalidade para
questionar os dispositivos que garantem a advogados públicos o recebimento de
honorários de sucumbência.

A ação teve por objeto o art. 23 do
Estatuto da OAB, o art. 85, § 19, do CPC/2015 e os arts. 27 e 29 a 36 da Lei nº
13.327/2016, que preveem o pagamento dos honorários pelos ocupantes dos cargos
de advogado da União e de procuradores da Fazenda Nacional, Federal e do Banco
Central.

Segundo a PGR, os honorários
sucumbenciais são uma espécie de contraprestação devida ao advogado em razão
dos serviços prestados por ele no processo. Tais verbas equivalem a vencimentos
e subsídios e tiveram reconhecido o seu caráter alimentar. No entanto, de
acordo com a então PGR, os advogados públicos não têm despesas com imóvel,
telefone, água, luz, impostos e outros encargos. “É a Administração Pública que
arca todo o suporte físico e de pessoal necessário ao desempenho de suas
atribuições”. Além disso, os advogados públicos já são remunerados pela
integralidade dos serviços prestados por meio de subsídios.

Outro argumento apresentado é que, até
a edição da Lei nº 13.327/2016, essas verbas eram carreadas totalmente à conta
da União e se incorporavam ao seu patrimônio.

Para a autora da ação, a percepção de
honorários advocatícios seria incompatível com o regime de subsídios e o regime
estatutário a que os advogados públicos estão sujeitos e ofenderia os
princípios republicano, da impessoalidade e da supremacia do interesse público.

O pedido formulado na ADI foi acolhido
pelo STF?

Parcialmente.

O STF afirmou que:

– é constitucional o pagamento de
honorários de sucumbência aos advogados públicos;

– no entanto, é necessário respeitar o
teto remuneratório, ou seja, a somatória do subsídio com os honorários
recebidos mensalmente não pode ultrapassar o subsídio dos Ministros do STF,
conforme o que dispõe o art. 37, XI, da Constituição Federal.

Ex: vamos supor, hipoteticamente, que o
teto remuneratório está em R$ 40 mil. Imaginemos que o subsídio do Procurador
Federal seja R$ 34 mil. No mês de outubro, a divisão dos honorários devidos aos
advogados públicos federais rendeu R$ 10 mil para cada membro. Esse Procurador
Federal, que já recebe mensalmente R$ 34 mil, só terá direito a R$ 6 mil de
honorários porque, se recebesse acima disso, ultrapassaria o teto.

Vamos verificar abaixo um resumo dos
argumentos invocados pelo Min. Alexandre de Moraes (relator para o acórdão, considerando
que o Relator originário – Min. Marco Aurélio – ficou vencido).

Regime de subsídios

Era comum na Administração Pública que
determinados servidores recebessem, como remuneração, uma parcela fixa que era
acrescida de várias gratificações, adicionais, abonos etc. Assim, o servidor
recebia seu vencimento e mais uma série de “penduricalhos”. Isso fazia com que
a remuneração dos servidores acabasse crescendo desordenadamente, sem que a
Administração Pública tivesse um controle efetivo sobre isso.

Para corrigir essa situação, a EC 19/98
inseriu o § 4º ao art. 39 da CF/88 criando o sistema de “subsídio”.

Em que consiste isso? O legislador
afirmou que determinadas carreiras de servidores deveriam receber sua
remuneração por meio de “parcela única” mensal, sendo “vedado o acréscimo de
qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra
espécie remuneratória”.

Desse modo, após a edição da EC 19/98,
o subsídio passou a reunir, sob um único título genuinamente remuneratório,
todos e quaisquer valores pagos aos servidores como contraprestação pelo
trabalho executado no desempenho normal de suas funções.

Segundo
explicou o Min. Luiz Fux, o objetivo da criação do regime de subsídio foi o de

“criar um
padrão confiável de correspondência entre o que é atribuído e o que é
efetivamente pago pelo exercício do cargo público.

Assim, se
elimina prática corriqueira na Administração Pública, em que aumentos salariais
são concedidos de maneira artificiosa, na forma de benefícios adicionais,
instituídos mediante alíquotas de incidências caprichosas, confusas e
sucessivas, cuja aplicação frequentemente conduz a excessos ilegítimos.”

Quais categorias recebem por subsídio?

Segundo o § 4º do art. 39 são
remunerados exclusivamente por subsídio:

a) os membros de Poder (Presidente,
Governador, Prefeito, parlamentares, magistrados);

b) os detentores de mandato eletivo;

c) os Ministros de Estado;

d) os Secretários Estaduais e
Municipais.

Além disso, existem alguns dispositivos
esparsos da CF/88 que exigem o regime de subsídio para as seguintes carreiras:

a) membros do Ministério Público (art.
128, § 5º, I, “c”);

b) membros da Defensoria Pública (art.
135);

c) membros da Advocacia Pública (art.
135);

d) Ministros do TCU (art. 73, § 3º);

e) servidores policiais (art. 144, §
9º).

As carreiras acima listadas devem
obrigatoriamente receber por meio de subsídio. A lei não pode estipular forma
diferente, sob pena de ser inconstitucional.

Além desses, outros servidores também
podem receber por subsídio?

SIM. O § 8º do art. 39 afirma que a
remuneração de todos os servidores públicos que são organizados em carreira poderá
ser fixada por meio do regime de subsídio.

Assim, com base nessa previsão do § 8º,
a lei poderá prever o regime de subsídio para outros servidores públicos além
dos que foram acima listados.

O conceito de subsídio não se aplica,
portanto, unicamente aos agentes políticos, como ocorria anteriormente,
comportando extensão a todas as categorias de servidores organizadas em
carreira, nos termos do art. 39, § 8º, da CF/88.

Advogados públicos e subsídio

Os advogados
públicos são remunerados por subsídio. Isso decorre do art. 39, § 4º e do art.
135 da CF/88:

Honorários sucumbenciais pagos aos advogados
públicos possuem natureza remuneratória (e não indenizatória)

Os honorários advocatícios
sucumbenciais devidos aos advogados públicos, devidamente previstos em lei, ostentam
caráter remuneratório e de contraprestação de serviços realizados no curso do
processo. Assim, esses honorários devem ser considerados como parcela
remuneratória devida em razão do serviço prestado. Isso significa que esses honorários
recebem tratamento equivalente aos vencimentos e subsídios, sendo, inclusive,
reconhecido o seu caráter alimentar.

Mas os honorários sucumbenciais são
pagos pelo particular que perdeu a causa contra o Poder Público. Em outras
palavras, quem paga não é a União, mas sim a parte que litigava contra a Fazenda
Pública. Mesmo assim, devem ser considerados como remuneração?

SIM. O fato de os honorários
sucumbenciais não serem devidos por alguém que se tenha beneficiado dos
respectivos serviços profissionais do advogado público não é suficiente para,
por si só, descaracterizar essa natureza remuneratória. Não é por outro motivo,
aliás, que tais verbas são fixadas entre percentuais limitadores de um mínimo e
de um máximo, moduláveis precisamente em razão de determinados qualificativos imputáveis
ao serviço objeto da contraprestação.

É o que
se pode constatar do § 2º do art. 85 do CPC/2015, que regulamenta, em termos
gerais, a percepção dos honorários de sucumbência pelos profissionais da advocacia:

Honorários aos advogados públicos e
princípio da eficiência

O pagamento de honorários de
sucumbência aos advogados públicos está relacionado ao princípio da eficiência
(art. 37, caput, da CF/88), considerando que esse servidor irá receber de
acordo com a natureza e a qualidade dos serviços efetivamente prestados por ele.

Trata-se daquilo que se chama de “remuneração
por performance”, modelo este inclusive reconhecido como uma boa prática pela
Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE.

Quanto mais exitosa a atuação dos
advogados públicos, mais se beneficia a Fazenda Pública e, por consequência,
toda a coletividade.

Vimos que os advogados públicos recebem
por meio de subsídio; a remuneração por subsídio prevê o pagamento de “parcela
única” ao agente público, vedado o acréscimo de qualquer “outra espécie
remuneratória”. O recebimento de honorários advocatícios (verba remuneratória)
viola o regime de subsídio, afrontando o art. 39, § 4º c/c o art. 135, da CF/88?

NÃO. Ao contrário do que uma leitura
isolada do art. 39, § 4º, da Constituição Federal pudesse sugerir, o conceito
de “parcela única” previsto nesse dispositivo constitucional proíbe apenas o
acréscimo injustificável de espécies remuneratórias ordinárias,
devidas em decorrência do trabalho normal do servidor submetido a regime
de subsídio.

O art. 39, § 4º não impede a percepção
de outras verbas pecuniárias que tenham fundamento diverso, a exemplo das verbas
honorárias sucumbenciais. Isso porque os honorários estão fundados em outra causa,
ou seja, no fato objetivo do resultado da demanda.

Assim, o art. 39, § 4º, da Constituição
Federal não constitui vedação absoluta de pagamento de outras verbas além do
subsídio (STF. Plenário. ADI 4941/AL, rel. orig. Min. Teori Zavascki, red. p/ o
ac. Min. Luiz Fux, julgado 14/8/2019).

Constituição proibiu o recebimento de
honorários quando quis fazê-lo

Nas hipóteses em que a Constituição
Federal pretendeu vedar o recebimento de honorários em razão de alguma incompatibilidade
relevante, proibiu-o expressamente, como no caso dos membros da Magistratura
(art. 95, parágrafo único, II, da CF/88) e do Ministério Público (art. 128, §
5º, II, “a”, da CF/88).

No caso da advocacia pública, não há
essa proibição.

Irredutibilidade dos vencimentos

O pedido da PGR de mera supressão da
verba sucumbencial dos advogados públicos, sem qualquer estabelecimento de uma
regra de transição e de compensação remuneratória para a parcela única do
subsídio, acarretaria inconstitucional redutibilidade nos vencimentos finais
dos procuradores.

Submissão ao teto

Os advogados públicos podem receber honorários
sucumbenciais, mas, como eles recebem os valores em função do exercício do
cargo, esse recebimento precisa se sujeitar ao regime jurídico de direito
público.

Por essa razão, mesmo sendo compatível
com o regime de subsídio, sobretudo quando estruturado como um modelo de
remuneração por performance, com vistas à eficiência do serviço público, a
possibilidade de advogados públicos perceberem verbas honorárias sucumbenciais
não afasta a incidência do teto remuneratório estabelecido pelo art. 37, XI, da
Constituição Federal.

Em suma:

Assim, o STF, por maioria, declarou a
constitucionalidade da percepção de honorários de sucumbência pelos advogados
públicos e julgou parcialmente procedente o pedido formulado na ação direta
para, conferindo interpretação conforme à Constituição ao art. 23 do Estatuto
da OAB, ao art. 85, § 19, do CPC/2015, e aos arts. 27 e 29 a 36 da Lei nº 13.327/2016,
estabelecer que a somatória dos subsídios e honorários de sucumbência
percebidos mensalmente pelos advogados públicos não poderá exceder ao teto dos
Ministros do STF, conforme o que dispõe o art. 37, XI, da Constituição Federal,
nos termos do voto do Ministro Alexandre de Moraes, Redator para acórdão,
vencido o Ministro Marco Aurélio (Relator).

HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS DOS
PROCURADORES DOS ESTADOS

A decisão proferida na ADI 6053 atingiu
diretamente apenas os advogados públicos federais. Isso porque foi proposta
especificamente contra a Lei federal nº 13.327/2016.

Ocorre que em vários outros Estados-membros
existem leis prevendo o pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais para
Procuradores do Estado.

Diante disso, em 26/06/2019, a PGR
ajuizou 21 ações contra normas estaduais e do Distrito Federal que preveem o
pagamento de honorários advocatícios de sucumbência a Procuradores do Estado/DF.

Os argumentos foram praticamente os
mesmos invocados na ADI 6053.

Temos alguma decisão do STF a respeito?

SIM. O STF já julgou algumas dessas
ações e concluiu da mesma maneira que na ADI 6053.

Foi o caso, por exemplo, da ADI 6165
proposta contra a Lei do Estado do Tocantins:

Nas ADI 6159 e 6162, propostas contra os
honorários da PGE/PI e da PGE/SE, respectivamente, o STF fixou a seguinte tese:

Outras ações já julgadas no mesmo
sentido: ADI 6163 (PGE/PE), ADI 6178 (PGE/RN), ADI 6181 (PGE/AL) e ADPF 597 (PGE/AM).

Desconheço ações propostas contra leis
municipais que tratem sobre honorários advocatícios devidos a Procuradores dos
Municípios. No entanto, penso que se aplica a mesma conclusão acima exposta, ou
seja, também deverão respeitar o teto remuneratório.